高洋洋

在2018年全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明表示，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地惟一提供者。同时，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。对此，中国建设报连线清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明，请他就这一消息进行了详细解读。在他看来，政府不再垄断住房用地的供给，意在让市场在资源配置中起决定性作用，这一举措的出台将促进土地领域的改革进入新的发展阶段。

中国建设报：国土资源部此次提出“政府将不再是居住用地惟一提供者”的重要意义在哪里?

蔡继明：这是全面落实中共十八届三中全会精神，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重要举措。中共十八届三中全会之后，一些与土地政策相关的政府官员就强调土地资源的配置不能由市场来决定，而应该由规划和用途管制决定。这些年来，土地资源也的确是由计划（规划）行政配置的，尤其是城镇建设用地供给，完全是由政府独家垄断的，根本排斥了市场在土地资源配置中应该起的决定性作用，由此造成如下严重的弊端：

首先，我国城镇建设用地在整个国土资源中所占的比例以及城镇建设用地中宅基地所占的比例都是偏低的，而我国目前正处在工业化后期和城市化快速发展阶段，这种土地资源的配置方式一方面造成了农村大量建设用地闲置，另一方面导致城市建设用地特别是宅基地供不应求，是不适应工业化和城市化发展需要的。

其次，人口向特大城市、超大城市集中是世界城市化进程中的普遍规律。在我国的具体表现就是改革开放以来人口从中西部向东部沿海一线特大超大城市流动，而将城镇新增建设用地供给从东部向中西部倾向，特别是对特大、超大城市的土地供给完全采用行政手段严格控制，不仅遏制了特大、超大城市的正常发展，而且造成了东部一线城市房价飙升，中西部空城鬼城遍地，抬高了农民工进城落户的门槛，导致城镇化速率下降。

国土资源部作出新的规定，政府不再是土地供应的惟一主体，那就要允许农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下自主进入城乡统一的建设用地市场，直接转变为城镇建设用地。所以，这一政策的重要意义就在于全面落实中共十八届三中全会决定，让市场在土地资源配置中同样起决定性作用。

中国建设报：让农村集体建设用地进入市场，这一政策的出台将会带来什么影响？

蔡继明：改变政府单一的城市建设用地供给模式、构建城乡统一的建设用地市场，必将对城乡土地资源配置产生重要影响。根据国土资源部门公布的数据，我国农村集体建设用地是19万平方公里，其中70%以上是住宅用地，城镇建设用地只有10万平方公里，而目前农村常住人口只占全国总人口的42.65%，57.35%的常住人口都居住在城市。所以，农村大量住宅用地是闲置的，或粗放使用的，空心村、空壳村、一户多宅、宅地超标现象普遍存在。

让农村集体建设用地特别是宅基地进入市场，这样就增加了城市建设用地的有效供给，就可以缓解城市住房价格居高不下的状况，同时也就有助于降低农民工进城落户的门槛。我国现在城镇中有2.8亿农民工，按照常住人口统计的城镇人口中大概有2.2亿农民工和家属没有城市户口，但他们被统计为城镇常住人口。如果放开土地市场，让大量农村闲置的集体建设用地进入市场，那就能够有效降低城市地价和房价，从而为农民工及其家属进城落户创造条件，加快我国的城市化进程。

当然，上述政策的出台，也将促使我国涉地法律法规的修改范围进一步扩大，也就是说仅仅通过修改《土地管理法》允许集体建设用地入市还是不够的，我国《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有”，如果不尽快将此规定修改为“城市土地实行国有和集体所有两种公有制”，那么，无论是中共十八届三中全会有关农村集体经营性建设用地入市的决定，还是目前正在进行的“三块地”改革试点，抑或是国土资源部刚刚出台的上述政策，恐怕都会与《宪法》第十条的规定相矛盾。所以，我特别希望即将召开的十三届全国人民代表大会对《宪法》第十条作出上述修改。只有国家根本大法作了上述修改，其他涉地的法律法规（包括《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》以及国务院的相关法规）的修改和完善，才能与上位法保持一致。

中国建设报：为什么要探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”？

蔡继明：这涉及到农村集体建设用地如何入市的问题。国土资源部去年就已经开始在13个城市试行利用农村集体建设用地建租赁住房，这个试点可能还要进一步扩大。国土资源部部长姜大明也提到，在农村承包地实行“三权分置”的基础上，宅基地也可以探索实行“三权分置”，即集体宅基地所有权、农户宅基地资格权和宅基地使用权分置。

这样一来，就为深化农村土地制度改革开辟了更大的空间，因为以往农村集体建设用地只能用于乡镇村办企业、公共设施以及农民自住房建设，农村宅基地流转也只限定在集体所有制内部，现在13个试点城市有了突破，农村集体建设用地可以建租赁房了。而在2015年启动的33个县市区“三块地”改革试点中，乃至在更多的农村地区，很多宅基地已经在不同村落之间流转了，甚至有的进城落户的农民，仍然可以回到自己的家乡，有偿获得一块宅基地建房。宅基地“三权分置”之后，这种使用权的流转包括出租、转让、抵押的范围，有望在更大范围内实现。

对特大、超大城市来说，其周边大量农村集体建设用地入市，可以为这些城市的扩展提供更大的空间。只有政府不再垄断住宅土地的供给，才有可能使城乡统一的建设市场建立起来，真正让市场在土地资源配置中起决定性作用。